Trang chủÔ nhiễm môi trường và các hậu quả của nó đã và đang ảnh hưởng nghiêm trọng đến sức khoẻ con người, tuy nhiên, việc yêu cầu bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường hiện nay còn gặp một số khó khăn và rào cản pháp lý. Bài viết của tác giả dưới đây đã chỉ ra thực trạng pháp luật điều chỉnh đối với bồi thường thiệt hại môi trường ở Việt Nam, chỉ ra những bất cập của pháp luật hiện hành và đưa ra kiến nghị sửa đổi.
Pháp luật về bồi thường thiệt hại môi trường ở Việt Nam hiện nay – Bất cập và một số kiến nghị
Vũ Thị Ngọc Dung – Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh
Hiến pháp năm 2013 quy định: “Tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm môi trường, làm suy kiệt tài nguyên thiên nhiên và suy giảm đa dạng sinh học phải bị xử lý nghiêm và có trách nhiệm khắc phục, bồi thường thiệt hại”. Trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, nhiều văn bản pháp luật khác cũng quy định cụ thể về trách nhiệm khắc phục, bồi thường thiệt hại về môi trường. Theo đó, vấn đề bồi thường thiệt hại về môi trường hiện nay được quy định chủ yếu trong các văn bản quy phạm pháp luật sau: Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, Nghị định số 08/2022/NĐ-CP ngày 10/01/2022 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo vệ môi trường (Nghị định số 08/2022/NĐ-CP), Bộ luật Dân sự năm 2015, Bộ luật Tố tụng Dân sự năm 2015 và một số văn bản hướng dẫn thi hành.
1. Quy định của pháp luật hiện hành về quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại về môi trường
Quyền yêu cầu cá nhân, tổ chức bồi thường thiệt hại môi trường được Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 quy định rõ ràng hơn so với Luật Bảo vệ môi trường năm 2014. Theo đó, Ủy ban nhân dân các cấp, tổ chức, cá nhân phát hiện môi trường có dấu hiệu bị ô nhiễm, suy thoái thông báo cho cơ quan có trách nhiệm yêu cầu bồi thường và tổ chức thu thập, thẩm định dữ liệu, chứng cứ để xác định thiệt hại đối với môi trường do ô nhiễm, suy thoái. Trong đó, trách nhiệm yêu cầu bồi thường và tổ chức thu thập, thẩm định dữ liệu, chứng cứ để xác định thiệt hại đối với môi trường do ô nhiễm, suy thoái được quy định cụ thể đối với Ủy ban nhân dân các cấp hoặc Bộ Tài nguyên và Môi trường (trường hợp thiệt hại gây ra trên địa bàn từ hai đơn vị hành chính cấp tỉnh trở lên). Để bảo đảm quyền lợi cho người bị thiệt hại và tính công bằng trong việc bồi thường thiệt hại về môi trường thì cơ quan yêu cầu bồi thường thiệt hại về môi trường có trách nhiệm:
Thứ nhất, tiếp nhận thông báo về việc môi trường có dấu hiệu bị ô nhiễm, suy thoái. Trường hợp không thuộc thẩm quyền giải quyết của mình, cơ quan tiếp nhận phải chuyển ngay thông báo và các tài liệu kèm theo đến cơ quan có thẩm quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại về môi trường để giải quyết.
Thứ hai, kiểm tra, xác minh thông tin, lập biên bản về các dấu hiệu môi trường bị ô nhiễm, suy thoái.
Thứ ba, xác định tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm, suy thoái môi trường.
Thứ tư, tổ chức thu thập, thẩm định dữ liệu, chứng cứ để xác định thiệt hại đối với môi trường và yêu cầu bồi thường thiệt hại về môi trường theo quy định tại khoản 2 Điều 131 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, cụ thể:
– Tổ chức thực hiện hoặc thuê đơn vị có chức năng, năng lực phù hợp để thu thập dữ liệu, chứng cứ; xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại; tính toán thiệt hại đối với môi trường do ô nhiễm, suy thoái;
– Thành lập hội đồng thẩm định dữ liệu, chứng cứ để xác định thiệt hại đối với môi trường theo quy định tại Điều 114 Nghị định này;
– Đưa ra yêu cầu bồi thường thiệt hại dựa trên kết quả tư vấn của hội đồng thẩm định dữ liệu, chứng cứ.
Thứ năm, thực hiện xác định thiệt hại và yêu cầu bồi thường thiệt hại về tính mạng, sức khỏe của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân do suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường trong trường hợp được tổ chức, cá nhân ủy quyền theo quy định của pháp luật về dân sự.
Việc Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 bổ sung quy định xác định rõ chủ thể có trách nhiệm yêu cầu bồi thường và tổ chức thu thập, thẩm định dữ liệu, chứng cứ để xác định thiệt hại đối với môi trường do ô nhiễm, suy thoái như trên nhằm tạo thuận lợi cho việc thực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Mặt khác, việc giao trách nhiệm tổ chức thu thập, thẩm định dữ liệu, chứng cứ để xác định thiệt hại đối với môi trường do ô nhiễm, suy thoái cho một cơ quan nhà nước có thẩm quyền là phù hợp bởi lẽ thực tế việc thu thập dữ liệu, chứng cứ chứng minh sự suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường là việc rất khó. Quy định như trên không chỉ hợp lý mà còn bảo vệ các quyền chính đáng của các bên có liên quan và tiết kiệm chi phí tố tụng (như chi phí giám định vốn rất phức tạp và tốn kém).
Tổ chức, cá nhân bị thiệt hại về tính mạng, sức khỏe của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp do suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường tự mình hoặc ủy quyền cho cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân khác xác định thiệt hại và yêu cầu bồi thường thiệt hại về môi trường theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan. Đây là một nỗ lực của Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 khi cho phép cơ quan nhà nước hỗ trợ nạn nhân của ô nhiễm môi trường có thể yêu cầu bồi thường thiệt hại, vì thực tế cho thấy việc người dân tự mình theo đuổi một vụ kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại là rất khó. Tuy nhiên, khi quy định người dân chỉ có thể “ủy quyền” chứ không phải “yêu cầu” cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân khác xác định thiệt hại và yêu cầu bồi thường thiệt hại về môi trường thì mặc dù các cơ quan nhà nước thực hiện việc xác định thiệt hại cho người dân nhưng các chi phí liên quan đến xác định thiệt hại và thực hiện thủ tục yêu cầu bồi thường vẫn do người dân gánh chịu và điều này vẫn là một “trở ngại” đối với người dân, nhất là những người có kinh tế khó khăn.
Bên cạnh đó, quy định về tổ chức, cá nhân bị thiệt hại có thể ủy quyền cho cơ quan nhà nước yêu cầu bồi thường thiệt hại và trong phạm vi ủy quyền có thể bao gồm quyền khởi kiện, như vậy trường hợp này có thuộc trường hợp khởi kiện tập thể hay không, nếu là khởi kiện tập thể thì thuộc trường hợp nào và theo mô hình nào. Bên cạnh đó, người bị thiệt hại về tài sản, sức khỏe là rất đông, nếu ủy quyền cho Bộ Tài nguyên và Môi trường thì nên xác định hình thức ủy quyền như thế nào. Trong trường hợp những người bị thiệt hại không yêu cầu bồi thường, không thực hiện việc ủy quyền, sau này nếu được bên gây thiệt hại bồi thường thì những chủ thể không thực hiện việc ủy quyền này có được giải quyết bồi thường hay không? Về vấn đề này, pháp luật cần có quy định cụ thể về hình thức, thủ tục ủy quyền để tránh phát sinh bất cập khi áp dụng trên thực tế.
Ngoài ra, đối với những thiệt hại do suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường là thiệt hại chung của cộng đồng, của Nhà nước. Vì vậy, việc quy định quyền khởi kiện chỉ dành cho “tổ chức, cá nhân” là chưa phù hợp. Hơn nữa, theo quy định tại Điều 133 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 có quy định: “Việc giải quyết tại Tòa án được thực hiện theo quy định về bồi thường thiệt hại dân sự ngoài hợp đồng và pháp luật về tố tụng dân sự”. Khoản 4 Điều 187 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 quy định: “Cơ quan, tổ chức trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có quyền khởi kiện vụ án dân sự để yêu cầu Tòa án bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước thuộc lĩnh vực mình phụ trách hoặc theo quy định của pháp luật”. Như vậy, phạm vi chủ thể có quyền khởi kiện theo quy định tại Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 có cả “cơ quan, tổ chức”, rộng hơn và phù hợp hơn so với quy định trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020. Đây cũng là một nội dung mà theo tác giả, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 cần có sự sửa đổi để phù hợp hơn với thực tiễn hoạt động tố tụng.
2. Căn cứ để bồi thường thiệt hại do làm ô nhiễm môi trường theo quy định của pháp luật Việt Nam
Trách nhiệm bồi thường thiệt hại do làm ô nhiễm môi trường được xác định là một trường hợp cụ thể của trách nhiệm bồi thường ngoài hợp đồng. Đây là hình thức nhằm xác định trách nhiệm dân sự đối với chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, gây ra thiệt hại về môi trường, thiệt hại về sức khỏe, tính mạng, tài sản của con người, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân…, các chủ thể này phải có trách nhiệm khắc phục hậu quả, đền bù tổn thất về vật chất và tinh thần cho các cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do hành vi vi phạm pháp luật của mình gây ra. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại do gây ra ô nhiễm môi trường chỉ phát sinh khi có các điều kiện sau đây:
2.1. Có thiệt hại xảy ra
Thiệt hại là tổn thất về tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, uy tín, tài sản, quyền và lợi ích hợp pháp khác của cá nhân; tài sản, danh dự, uy tín của pháp nhân hoặc chủ thể khác được pháp luật bảo vệ. Thiệt hại về môi trường có tính chất đặc thù bởi những thiệt hại này không chỉ là những thiệt hại về tính mạng, sức khỏe, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân mà còn là những thiệt hại về hệ sinh thái tự nhiên, về nguồn nước, về khí hậu… do tình trạng ô nhiễm, suy thoái về môi trường gây ra.
Chính vì vậy, một trong những yêu cầu quan trọng khi khởi kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại về môi trường đó chính là phải xác định thiệt hại. Theo khoản 1 Điều 130 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 xác định rõ thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường bao gồm: (i) Suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường; (ii) Thiệt hại về tính mạng, sức khỏe của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân do hậu quả của việc suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường gây ra.
Việc xác định thiệt hại do suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường bao gồm các nội dung sau đây: Xác định phạm vi, diện tích, khu vực môi trường bị ô nhiễm, suy thoái; xác định số lượng thành phần môi trường bị suy giảm, các loại hình hệ sinh thái, các loài bị thiệt hại; xác định mức độ thiệt hại của từng thành phần môi trường, hệ sinh thái, các loài. Việc xác định thiệt hại do suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường được tiến hành độc lập hoặc có sự phối hợp giữa bên gây thiệt hại và bên bị thiệt hại. Trường hợp mỗi bên hoặc các bên có yêu cầu thì cơ quan chuyên môn về bảo vệ môi trường có trách nhiệm tham gia hướng dẫn cách tính xác định thiệt hại hoặc chứng kiến việc xác định thiệt hại.
Hội đồng thẩm định dữ liệu, chứng cứ có trách nhiệm nghiên cứu, xem xét, thẩm định, đánh giá các dữ liệu, chứng cứ đã được thu thập để xác định, tính toán thiệt hại đối với môi trường; bảo đảm tính chính xác, đầy đủ, khách quan; chịu trách nhiệm trước cơ quan yêu cầu bồi thường thiệt hại về kết quả thẩm định dữ liệu, chứng cứ. Đối tượng xác định thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường gồm: Thành phần môi trường như môi trường nước mặt, môi trường đất; hệ sinh thái bao gồm rừng (trên cạn và ngập mặn), hệ sinh thái san hô, hệ sinh thái cỏ biển và các loài động vật, thực vật phân bố tại Việt Nam bị chết thuộc danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ, loài thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm, loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp thuộc các Phụ lục của CITES.
Pháp luật hiện hành đã có nhiều điểm tiến bộ khi quy định cụ thể cách thức, phương pháp xác định phạm vi, diện tích, khu vực môi trường bị ô nhiễm, suy thoái; số lượng thành phần môi trường bị suy giảm, các loại hình hệ sinh thái bị thiệt hại, các loài động vật, thực vật bị chết; xác định mức độ thiệt hại của từng thành phần môi trường, hệ sinh thái, loài và nội dung về giám định thiệt hại do suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường quy định cụ thể từ Điều 117 đến Điều 120 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP. Riêng việc xác định thiệt hại về tính mạng, sức khỏe của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân do hậu quả của việc suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường gây ra được thực hiện theo quy định tại các điều 589, 590, 590 Bộ luật Dân sự năm 2015.
Như vậy, các thiệt hại được xác định là những thiệt hại gây ra cho chính môi trường thường xảy ra trước và thiệt hại về tính mạng, sức khỏe của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân do hậu quả của việc suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường gây ra. Do vậy, có thể thấy, muốn xác định được có thiệt hại về sức khỏe, tính mạng, tài sản và các lợi ích hợp pháp do ô nhiễm môi trường thì phải xác định được có thiệt hại do suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường tại khu vực đó. Theo các điều 589, 591 và 592 Bộ luật Dân sự năm 2015 thì thiệt hại về tính mạng, sức khỏe con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân chỉ có thể chứng minh khi đã chứng minh được thiệt hại trực tiếp về môi trường. Tuy nhiên, nếu cơ quan nhà nước có quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại về môi trường như Ủy ban nhân dân các cấp, Bộ Tài nguyên và Môi trường không xác định được thiệt hại về môi trường thì không có cơ sở để tiếp tục chứng minh thiệt hại về tính mạng, sức khỏe, tài sản do ô nhiễm, suy thoái môi trường gây ra.
Việc xác định tổ chức, cá nhân gây thiệt hại về môi trường phải bảo đảm nguyên tắc kịp thời, khách quan và công bằng. Tổ chức, cá nhân gây thiệt hại về môi trường phải bồi thường toàn bộ thiệt hại do mình gây ra, đồng thời phải chi trả toàn bộ chi phí xác định thiệt hại và thực hiện thủ tục yêu cầu bồi thường thiệt hại theo quy định. Tuy nhiên, trên thực tế, việc xác định bồi thường thiệt hại về môi trường không hề đơn giản. Khi một thiệt hại về môi trường xảy ra, nó có thể xuất phát từ nhiều nguyên nhân như: Hành vi gây ô nhiễm (do một hoặc nhiều chủ thể gây ra); sự cộng hưởng tác động của các tác nhân khác như thiên tai, dịch bệnh; hoặc xuất phát từ chính hành vi vi phạm của người bị thiệt hại (hành vi xả rác thải, nước thải, thuốc bảo vệ thực vật ra môi trường sinh sống…). Trong trường hợp cả ba nguyên nhân này xảy ra đồng thời thì việc xác định thiệt hại càng trở nên khó khăn hơn; hoặc trong trường hợp các hành vi gây ra thiệt hại ô nhiễm môi trường đã xảy ra từ rất lâu trước đó nhưng đến thời điểm thu thập chứng cứ thì thiệt hại đã không còn nghiêm trọng như lúc ban đầu nữa thì việc xác định mức thiệt hại chính xác cũng gặp nhiều khó khăn. Những thiệt hại về môi trường thường rất khó khắc phục, thậm chí không thể khắc phục, dù chủ thể vi phạm có bỏ nhiều chi phí để bồi thường thiệt hại, khắc phục hậu quả do ô nhiễm, suy thoái môi trường gây ra thế nhưng trong mọi trường hợp hậu quả xảy ra đối với môi trường tự nhiên, con người và hệ sinh thái là khó có thể tránh được.
2.2. Có hành vi vi phạm pháp luật gây ô nhiễm, suy thoái môi trường dẫn đến thiệt hại
Hành vi vi phạm pháp luật gây ô nhiễm, suy thoái môi trường dẫn đến thiệt hại về môi trường tự nhiên là sự suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường từ đó gây thiệt hại về tính mạng, sức khỏe của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân do hậu quả của việc suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường gây ra.
Theo quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng thì người gây thiệt hại không phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại trong trường hợp thiệt hại phát sinh là do sự kiện bất khả kháng hoặc hoàn toàn do lỗi của bên bị thiệt hại, trừ trường hợp có thỏa thuận khác hoặc luật có quy định khác (khoản 2 Điều 584 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015). Chính vì vậy, khoản 2 Điều 112 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 cũng có quy định về việc thông báo thiệt hại đối với môi trường quy định tại khoản 1 Điều này không áp dụng đối với trường hợp môi trường bị ô nhiễm, suy thoái do một trong các nguyên nhân sau đây: (i) Do thiên tai gây ra; (ii) Thuộc trường hợp bất khả kháng, tình thế cấp thiết phải tuân theo yêu cầu của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền; (iii) Trường hợp khác theo quy định của pháp luật.
Hiện nay, các hành vi vi phạm pháp luật về môi trường được quy định trong các văn bản: Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, Nghị định số 45/2022/NĐ-CP ngày 07/7/2022 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường (Nghị định số 45/2022/NĐ-CP) và Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017). Xét theo tính chất nghiêm trọng và trách nhiệm pháp lý, hành vi vi phạm có thể bị xử lý hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự:
– Hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường được quy định tại Nghị định số 45/2022/NĐ-CP bao gồm các hành vi như sau: Vi phạm các quy định về xả nước thải có chứa các thông số môi trường nguy hại vào môi trường hoặc xả nước thải vượt quy chuẩn kỹ thuật về chất thải có độ pH nằm ngoài ngưỡng quy chuẩn kỹ thuật (Điều 19); vi phạm các quy định về thải bụi, khí thải có chứa các thông số môi trường thông thường vào môi trường (Điều 20); vi phạm các quy định về thải bụi, khí thải có chứa các thông số môi trường nguy hại vào môi trường (Điều 21)…
Ví dụ: Điều 18 quy định hành vi xả nước thải vượt quy chuẩn kỹ thuật về chất thải có thể bị phạt tiền từ 300.000 đồng đến 950.000.000 đồng tuỳ vào mức vượt quy chuẩn và lượng nước thải. Chủ thể vi phạm còn có thể bị áp dụng hình thức xử phạt bổ sung như đình chỉ hoạt động của nguồn phát sinh chất thải gây ô nhiễm môi trường của cơ sở từ 03 tháng đến 06 tháng; tước quyền sử dụng giấy phép môi trường của cơ sở đối với cơ sở đã được cấp giấy phép môi trường từ 06 tháng đến 12 tháng; đình chỉ hoạt động của cơ sở đối với cơ sở không thuộc đối tượng quy định tại điểm b khoản 8 Điều này từ 06 tháng đến 12 tháng và bị áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả.
– Hành vi vi phạm bị truy cứu trách nhiệm hình sự: Theo Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017), các tội phạm về môi trường được quy định tại Chương XIX, từ Điều 235 đến Điều 246 bao gồm các tội như: Tội gây ô nhiễm môi trường (Điều 235); Tội vi phạm quy định về quản lý chất thải nguy hại (Điều 236); Tội vi phạm quy định về phòng ngừa, ứng phó, khắc phục sự cố môi trường (Điều 237)…
Ví dụ: Cùng được quy định tại Điều 235 về Tội gây ô nhiễm môi trường nhưng hành vi chôn, lấp, đổ, thải ra môi trường trái pháp luật từ 1.000 kilôgam đến dưới 3.000 kilôgam chất thải nguy hại có thành phần nguy hại đặc biệt vượt ngưỡng chất thải nguy hại theo quy định của pháp luật hoặc có chứa chất phải loại trừ theo Phụ lục A Công ước Stockholm về các chất ô nhiễm hữu cơ khó phân hủy hoặc từ 3.000 kilôgam đến dưới 10.000 kilôgam chất thải nguy hại khác thì bị phạt tiền từ 50.000.000 đồng đến 500.000.000 đồng hoặc phạt tù từ 03 tháng đến 02 năm nhưng nếu có hành vi chôn, lấp, đổ, thải ra môi trường trái pháp luật 5.000 kilôgam trở lên chất thải nguy hại có thành phần nguy hại đặc biệt vượt ngưỡng chất thải nguy hại theo quy định của pháp luật hoặc có chứa chất phải loại trừ theo Phụ lục A Công ước Stockholm về các chất ô nhiễm hữu cơ khó phân hủy hoặc 50.000 kilôgam trở lên chất thải nguy hại khác thì bị phạt tiền từ 1.000.000.000 đồng đến 3.000.000.000 đồng hoặc phạt tù từ 03 năm đến 07 năm. Ngoài ra, người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ 30.000.000 đồng đến 200.000.000 đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định từ 01 năm đến 05 năm.
Như vậy, thực tế cho thấy sự đa dạng của các thành tố môi trường cũng dẫn đến dự đa dạng, phức tạp của các hành vi vi phạm và đây cũng chính là điều khó khăn cho các chủ thể áp dụng pháp luật khi xử lý các hành vi vi phạm nói chung và xử lý các yêu cầu bồi thường thiệt hại về môi trường nói riêng.
2.3. Có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi gây thiệt hại và thiệt hại xảy ra
Hành vi gây thiệt hại là hành vi trái pháp luật có mối quan hệ nhân quả với thiệt hại xảy ra. Theo đó, nguyên nhân phải xảy ra trước kết quả trong khoảng thời gian xác định và hành vi vi phạm pháp luật là nguyên nhân của thiệt hại hay nói cách khác, thiệt hại thực tế xảy ra là kết quả tất yếu của hành vi vi phạm pháp luật.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 6 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 thì đương sự có quyền và nghĩa vụ chủ động thu thập, giao nộp chứng cứ cho Tòa án và chứng minh cho yêu cầu của mình là có căn cứ và hợp pháp. Tuy nhiên, việc chứng minh thiệt hại sức khỏe thường gặp phải khó khăn bởi khi chứng minh tổn hại sức khỏe, nguyên đơn cần phải cung cấp bằng chứng khoa học cho thấy hành vi của bị đơn đủ để gây bệnh, tuy nhiên việc chứng minh này không đơn giản.
Thực tế cũng cho thấy, trong hầu hết các tranh chấp bồi thường thiệt hại về môi trường, người dân đều cần đến sự hỗ trợ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền để chứng minh hành vi trái pháp luật và mối quan hệ nhân quả giữa hành vi trái luật và thiệt hại thực tế. Người bị thiệt hại thực tế chủ yếu là nông dân, ngư dân… yếu thế hơn so với chủ thể gây thiệt hại phần lớn là các doanh nghiệp có điều kiện kinh tế và cơ sở vật chất. Xuất phát từ tính chất phức tạp và tinh vi của hành vi vi phạm pháp luật, thậm chí hậu quả do những hành vi này gây ra có thể diễn ra từ từ và sau một thời gian dài gây thiệt hại đến sức khỏe, tính mạng, tài sản, lợi ích hợp pháp của người dân mới biểu hiện ra bên ngoài nên việc chứng minh mối quan hệ nhân quả lại càng khó khăn.
Chính vì vậy, để tháo gỡ khó khăn này, bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân bị thiệt hại do hành vi gây ô nhiễm, suy thoái môi trường gây ra thì khoản 2 Điều 133 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 quy định: “Việc giải quyết tại Tòa án được thực hiện theo quy định về bồi thường thiệt hại dân sự ngoài hợp đồng và pháp luật về tố tụng dân sự, trừ các quy định về việc chứng minh mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm pháp luật và thiệt hại xảy ra. Việc chứng minh mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm pháp luật về môi trường và thiệt hại xảy ra thuộc trách nhiệm của tổ chức, cá nhân vi phạm, gây ô nhiễm về môi trường”. Như vậy, quy định về hoán chuyển nghĩa vụ chứng minh xác định người bị thiệt hại không phải chứng minh mối quan hệ nhân quả, người gây thiệt hại mới là chủ thể phải có trách nhiệm chứng minh – đây là một điểm mới của Luật Bảo vệ môi trường năm 2020. Quy định này được đặt ra nhằm bảo vệ quyền của người dân “được sống trong môi trường trong lành” – nguyên tắc được quy định trong Hiến pháp năm 2013.
Mặc dù đây là một quy định tiến bộ của Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, tuy nhiên, chúng ta cũng cần quay trở lại vấn đề đó là những thiệt hại về môi trường trên thực tế rất khó chứng minh. Quy định hoán chuyển nghĩa vụ chứng minh nêu trên hướng tới bảo vệ lợi ích chung của cộng đồng, tuy nhiên liệu quy định này có thể xâm hại đến quyền lợi của bị đơn là bên gây thiệt hại hay không. Bởi vì, có những chủ thể không bị ảnh hưởng nhưng vẫn nhận được tiền bồi thường vì bên gây thiệt hại không có đủ cơ sở để chứng minh không có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm pháp luật về môi trường và thiệt hại xảy ra. Về vấn đề này chúng ta cũng nên tiếp tục nghiên cứu để đưa ra giải pháp phù hợp.
2.4. Yếu tố lỗi
Không giống với trách nhiệm bồi thường thiệt hại trong các lĩnh vực thông thường khác, trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, yếu tố lỗi không có ý nghĩa quan trọng trong việc làm phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Trước đây, Điều 624 Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định về bồi thường thiệt hại do làm ô nhiễm môi trường như sau: “Cá nhân, pháp nhân và các chủ thể khác làm ô nhiễm môi trường gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật, kể cả trường hợp người gây ô nhiễm môi trường không có lỗi”. Nội dung này tiếp tục được kế thừa và ghi nhận tại Điều 602 Bộ luật Dân sự năm 2015 khi xác định: “Chủ thể làm ô nhiễm môi trường mà gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật, kể cả trường hợp chủ thể đó không có lỗi”.
Mặc dù, pháp luật dân sự quy định lỗi có thể suy đoán từ ba điều kiện: (i) Có thiệt hại xảy ra; (ii) Có hành vi vi phạm pháp luật gây ô nhiễm, suy thoái môi trường dẫn đến thiệt hại xảy ra; (iii) Có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm pháp luật và thiệt hại xảy ra, tuy nhiên, việc xác định lỗi vẫn có ý nghĩa trong trường hợp: (i) Bồi thường thiệt hại do nhiều chủ thể cùng có hành vi làm ô nhiễm môi trường gây ra; (ii) Bồi thường thiệt hại trong trường hợp người bị thiệt hại cũng có lỗi… Chính vì vậy, việc xác định lỗi cũng rất quan trọng để xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại thỏa đáng cho các bên.
3. Tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống văn bản quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại môi trường
Trước đây, những quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do làm ô nhiễm môi trường được thể hiện trong Bộ luật Dân sự năm 2005 về những quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. Ngoài ra, quy định về vấn đề này còn có các văn bản khác điều chỉnh như Nghị định số 03/2015/NĐ-CP ngày 06/01/2015 của Chính phủ quy định về xác định thiệt hại đối với môi trường (Nghị định số 03/2015/NĐ-CP). Ngày 12/5/2006, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao đã ban hành Nghị quyết số 02/2006/NQ-HĐTP về hướng dẫn thi hành Phần thứ hai “thủ tục giải quyết vụ án tại Tòa án cấp sơ thẩm” của Bộ luật Tố tụng Dân sự (Nghị quyết số 02/2006/NQ-HĐTP). Tuy nhiên, do có nhiều bất cập khi áp dụng quy định này trên thực tế nên ngày 08/8/2006, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao đã ban hành Nghị quyết số 03/2006/NQ-HĐTP về hướng dẫn áp dụng một số quy định của Bộ luật Dân sự năm 2005 về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng (Nghị quyết số 03/2006/NQ-HĐTP). Về cơ bản, việc xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng nói chung và trách nhiệm bồi thường thiệt hại về môi trường nói riêng đã có hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh thống nhất và ổn định.
Tuy nhiên, do yêu cầu ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới để phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh kinh tế – xã hội thay đổi nên Bộ luật Tố tụng Dân sự năm 2015 được ban hành và chính thức có hiệu lực ngày 01/7/2016 thay thế Bộ luật Tố tụng Dân sự năm 2004 (sửa đổi, bổ sung năm 2011); Bộ luật Dân sự năm 2015 được ban hành và chính thức có hiệu lực ngày 01/01/2017 thay thế Bộ luật Dân sự năm 2005; Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 được ban hành và chính thức có hiệu lực ngày 01/01/2022 thay thế Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 (được sửa đổi, bổ sung năm 2018, 2019 và 2020) và một loạt các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành các văn bản này được ban hành. Điều này khiến cho các văn bản quy phạm pháp luật trước đây quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành các văn bản hết hiệu lực cũng hết hiệu lực theo như Nghị quyết số 02/2006/NQ-HĐTP, Nghị định số số 03/2015/NĐ-CP… Tuy nhiên, hiện nay, việc thực thi các quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại về môi trường hầu như vẫn thực hiện theo các văn bản hướng dẫn thi hành Bộ luật Dân sự năm 2005. Do đó, các quy định này còn thiếu sự tương thích và phù hợp quy định tại Bộ luật Dân sự năm 2015. Vì vậy, theo tác giả, để bảo đảm sự thống nhất trong toàn bộ hệ thống pháp luật, cần sửa đổi, bổ sung và ban hành mới một số văn bản quy phạm pháp luật như sau:
Một là, Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 cần bổ sung khoản 1 Điều 6 về cung cấp chứng cứ và chứng minh trong tố tụng dân sự nội dung: “Việc chứng minh mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm pháp luật về môi trường và thiệt hại xảy ra thuộc trách nhiệm của tổ chức, cá nhân vi phạm, gây ô nhiễm về môi trường”. Bên cạnh đó, khoản 1 Điều 46 Luật Trọng tài thương mại năm 2010 cũng cần ghi nhận nội dung về hoán chuyển nghĩa vụ chứng minh nêu trên để bảo đảm sự phù hợp với Luật Bảo vệ môi trường năm 2020.
Hai là, để bảo đảm sự thống nhất với Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, Bộ luật Dân sự năm 2015 cần bổ sung cụm từ “suy thoái môi trường” vào Điều 602, cụ thể: “ Điều 602. Bồi thường thiệt hại do làm ô nhiễm, suy thoái môi trường: Chủ thể làm ô nhiễm, suy thoái môi trường mà gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật, kể cả trường hợp chủ thể đó không có lỗi”.
Ba là, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao cần nhanh chóng ban hành Nghị quyết mới thay thế Nghị quyết số 03/2006/NQ-HĐTP để phù hợp hơn với quy định tại Bộ luật Dân sự năm 2015 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015[14] về hướng dẫn áp dụng các quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015 về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng.
Ngoài ra, theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền thì đây là một nghĩa vụ tài chính phải thực hiện đối với hành vi hợp pháp, còn bồi thường thiệt hại là một khoản tiền phải trả khi có hành vi vi phạm pháp luật nên hai vấn đề này khác nhau. Tuy nhiên, trong trường hợp doanh nghiệp đã có giấy phép môi trường và được phép xả thải, việc xả thải đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường nhưng vẫn gây thiệt hại, như vậy doanh nghiệp có phải bồi thường thiệt hại không?
Theo Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, để phát sinh trách nhiệm bồi thường thì phải có hành vi vi phạm pháp luật môi trường, trong trường hợp này doanh nghiệp xả thải đúng như giấy phép môi trường thì theo tác giả, không làm phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại bởi ở đây không xác định được hành vi vi phạm. Mặc dù thiệt hại thực tế có xảy ra nhưng thiệt hại này có thể do bị cộng hưởng từ nhiều nguyên nhân, nguyên nhân từ việc xả thải đúng giấy phép của doanh nghiệp, kết hợp với thiên tai và các nguyên nhân khác mà Nhà nước không đánh giá được mức độ chịu tải của môi trường nên mới xảy ra tình trạng này. Vì vậy, theo tác giả, Nhà nước mà trực tiếp là Bộ Tài nguyên và Môi trường, Ủy ban nhân dân các cấp cần thường xuyên thực hiện các biện pháp nhằm đánh giá môi trường thực tế, từ đó đánh giá “mức xả thải” phù hợp trước khi cấp phép cho doanh nghiệp. Việc đánh giá này cần được tiến hành thường xuyên định kỳ hàng quý, hàng năm để có kết quả sát thực tế nhất. Tuy nhiên, để công việc này được thực hiện một cách thường xuyên thì việc hoàn thiện bộ máy quản lý, bổ sung kinh phí và nâng cao trình độ khoa học công nghệ để đánh giá chất lượng môi trường vẫn là vấn đề cần phải tiếp tục đầu tư trong thời gian tới.
Trong các loại thiệt hại, có thể nói, thiệt hại về môi trường là khó đánh giá nhất. Những ảnh hưởng do thiệt hại từ hành vi gây ô nhiễm, làm suy thoái môi trường sẽ tác động lớn đến cộng đồng và những thế hệ sau. Chính vì vậy, dưới góc nhìn kinh tế và quản lý nhà nước thì bồi thường thiệt hại do hành vi gây ô nhiễm, suy thoái môi trường gây ra phải đạt được hiệu quả ở ba nội dung: (i) Bồi thường thiệt hại cho người bị thiệt hại; (ii) Ngăn chặn thiệt hại xảy ra; (iii) Xây dựng một cơ chế phòng, chống thiệt hại xảy ra. Như đã phân tích ở trên, rất khó hoặc thậm chí là bất khả thi để khôi phục tình trạng môi trường trở về như trước khi xảy ra tình trạng ô nhiễm, suy thoái môi trường, do vậy, việc xây dựng cơ chế phòng, chống thiệt hại xảy ra là cần thiết. Ở Mỹ, có một loại bồi thường thiệt hại mang tính răn đe (punitive damages) để thiệt hại không bao giờ xảy ra nữa cũng như những người có trách nhiệm trong việc phòng, chống thiệt hại sẽ phải cẩn thận hơn. Theo đó, suy nghĩ vì lợi nhuận của một số người làm kinh tế sẽ khiến họ cho rằng, sản xuất gian dối mười lần mới bị xử lý một lần và họ chấp nhận đánh đổi để kiếm lời. Chính vì vậy, pháp luật về bồi thường mang tính trừng phạt hay răn đe xuất hiện nhiều trong các ngành sản xuất xe hơi, thuốc lá hay hóa chất – những ngành rủi ro cao, ảnh hưởng đến nhiều người và siêu lợi nhuận. Thiết nghĩ, pháp luật về bảo vệ môi trường của chúng ta cũng cần có cơ chế này từ đó góp phần bảo vệ lợi ích cho môi trường được tốt hơn.
4. Phương thức giải quyết tranh chấp
Theo Điều 133 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 quy định về giải quyết bồi thường thiệt hại về môi trường thì bồi thường thiệt hại về môi trường được giải quyết thông qua thương lượng giữa các bên. Trong trường hợp không thương lượng được, các bên có thể lựa chọn giải quyết thông qua các hình thức sau đây: (i) Hòa giải; (ii) Giải quyết tranh chấp bằng trọng tài; (iii) Giải quyết tranh chấp bằng Tòa án.
Thứ nhất, về phương thức hòa giải: Thực tế cho thấy, trong các phương thức giải quyết tranh chấp kể trên thì thương lượng, hòa giải được sử dụng chủ yếu để giải quyết tranh chấp. Phương thức này được sử dụng nhiều nhất vì đây là phương thức dễ thực hiện, tính chất đơn giản và hiệu quả hơn, giảm bớt những khó khăn do việc phải thu thập chứng cứ, giám định thiệt hại và chứng minh thiệt hại do hành vi gây ô nhiễm môi trường. Trước đây, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 có quy định trách nhiệm hòa giải của Ủy ban nhân dân cấp xã đối với các tranh chấp về môi trường phát sinh trên địa bàn. Tuy nhiên, thực tế các tranh chấp về môi trường rất phức tạp nên Ủy ban nhân dân cấp xã không tiến hành hòa giải được, thường chỉ dừng lại ở việc tiếp nhận khiếu nại, tố cáo và phải nhờ đến sự can thiệp của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc Chính phủ. Việc thiếu khả thi của quy định này trên thực tế chính là lý do khiến cho Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 không còn quy định trách nhiệm này thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã mà chỉ quy định chung là một trong ba phương thức hòa giải tranh chấp. Tuy nhiên, cũng chính vì chưa có quy định cụ thể về phương thức hòa giải nên sẽ gây khó khăn cho việc áp dụng trên thực tế.
Thứ hai, về phương thức giải quyết thông qua trọng tài: Đây là phương thức ít được áp dụng trên thực tế vì các tranh chấp về bồi thường thiệt hại về môi trường là các tranh chấp ngoài hợp đồng nên hầu như các bên đều không có thỏa thuận lựa chọn trọng tài để giải quyết tranh chấp trước đó. Đặc thù trong bồi thường thiệt hại về môi trường đó là số lượng người bị thiệt hại nhiều nên khó xác lập được thỏa thuận trọng tài nếu ý chí của những người bị thiệt hại không thống nhất.
Ngoài ra, hiện nay, trọng tài thương mại hay trọng tài kinh tế hầu như chỉ xem xét, giải quyết những tranh chấp các hợp đồng kinh tế, thương mại giữa các bên, ít giải quyết các tranh chấp về bồi thường thiệt hại môi trường nên việc người dân hiểu biết pháp luật đầy đủ để lựa chọn phương thức này là không nhiều. Do vậy, mặc dù quy định này của Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 là quy định mới tiến bộ nhưng chưa thực sự khả thi trên thực tế.
Thứ ba, về phương thức khởi kiện tại Tòa án: Đây là phương thức thường được sử dụng yêu cầu bồi thường thiệt hại đối với các vụ việc đã có đủ hồ sơ, chứng cứ buộc tội người vi phạm, gây thiệt hại về môi trường, hoặc khi thương lượng, hòa giải không đạt được kết quả.
Theo Điều 588 Bộ luật Dân sự năm 2015 thì thời hiệu khởi kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại là ba năm, kể từ ngày người có quyền yêu cầu biết hoặc phải biết quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm. Thời điểm để tính thời hiệu khởi kiện về môi trường là ngày tổ chức, cá nhân bị thiệt hại có quyền yêu cầu biết hoặc phải biết thiệt hại do hành vi vi phạm pháp luật về môi trường của tổ chức, cá nhân khác (khoản 3 Điều 162 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020). Theo tác giả, thời hiệu khởi kiện là ba năm vẫn khá là ngắn vì những ảnh hưởng do ô nhiễm, suy thoái môi trường có thể diễn ra trong một thời gian dài và khả năng để cá nhân, tổ chức nhận biết được quyền và lợi ích hợp pháp của mình thực sự bị xâm phạm chưa không phải là điều đơn giản vì khó đánh giá chính xác được thiệt hại có thể gây ra từ hành vi vi phạm của chủ thể gây ô nhiễm, suy thoái môi trường, vì vậy, theo tác giả, cần tăng thời hiệu khởi kiện lên năm năm đối với yêu cầu bồi thường thiệt hại về môi trường.
Ngoài ra, thực tế cho thấy, trong những năm qua, số lượng các vụ việc yêu cầu bồi thường thiệt hại về môi trường chỉ khoảng 100 đến 200 vụ việc/năm và hầu hết đều được giải quyết thông qua con đường thương lượng, thỏa thuận, rất ít vụ việc đưa ra Tòa án giải quyết. Điều này xuất phát từ thực tế việc xác định thiệt hại, mối quan hệ nhân quả giữa nguyên nhân và thiệt hại xảy ra rất khó, tốn kém nhiều chi phí và thời gian, vì vậy, nhiều trường hợp người bị thiệt hại từ bỏ vụ kiện và đi theo con đường thỏa thuận mức bồi thường ở mức vừa phải hơn.
Nghiên cứu và tiếp tục hoàn thiện quy định của pháp luật về bồi thường thiệt hại về môi trường sẽ tạo ra khuôn khổ pháp lý vững chắc giúp việc triển khai có hiệu quả các biện pháp nhằm bảo vệ môi trường, từ đó đạt được các mục tiêu phát triển bền vững
Nguồn: Tạp chí Pháp lý
Xem thêm:
Tội gây ô nhiễm môi trường (Điều 235 BLHS)
Tội vi phạm quy định về phòng ngừa, ứng phó, khắc phục sự cố môi trường (Điều 237 BLHS)
Lưu ý: Các thông tin, nội dung tư vấn hoặc văn bản pháp luật được trích dẫn trên có thể đã thay đổi hoặc hết hiệu lực tại thời điểm hiện tại. Khách hàng vui lòng liên hệ với chúng tôi qua số điện thoại: 0867.678.066 để được tư vấn hỗ trợ một cách chính xác.
Khách hàng cần tư vấn chi tiết mời liên hệ:
VĂN PHÒNG LUẬT SƯ DƯƠNG CÔNG
Văn phòng: Số 10 ngõ 40 Trần Vỹ, phường Mai Dịch, quận Cầu Giấy, Hà Nội
Số điện thoại: 0867.678.066
Email: vanphongluatsuduongcong@gmail.com