Hoàn thiện pháp luật về thị trường các – bon ở Việt Nam

Các quy định của pháp luật Việt Nam về thị trường các-bon 

Thị trường các-bon được hiểu là một công cụ mới về bảo vệ môi trường, hoạt động theo cơ chế thị trường và theo nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” cho quyền phát thải của mình. Thị trường các-bon bao gồm thị trường bắt buộc – CCMs (hay các hệ thống giao dịch phát thải ETS) và thị trường tự nguyện – VCMs (hay thị trường tín chỉ các-bon), dựa trên tính chất ràng buộc các nghĩa vụ giảm thải của chủ thể tham gia thị trường. Cụ thể, một ETS có tính bắt buộc và hoạt động theo cơ chế “Cap-and-Trade” – đặt ra một mức trần cho tổng khối lượng phát thải các-bon và thực hiện phân bổ/đấu giá hạn ngạch (một loại giấy phép đại diện cho quyền phát thải một tấn các-bon); các chủ thể tuân thủ có nghĩa vụ giảm phát thải dưới hoặc bằng mức cho phép và có thể mua hoặc bán hạn ngạch thừa. Ngoài ra, ETS có thể áp dụng cơ chế “Baseline and Credits” – không có giới hạn về lượng phát thải, nhưng các tổ chức có thể xác lập giấy phép nếu có số lượng phát thải ít hơn ngưỡng cơ sở. Giá các-bon trong thị trường này có thể do chính phủ quyết định một mức cố định hoặc thả nổi theo các yếu tố kinh tế. 

Ngược lại, VCMs sử dụng tín chỉ các-bon (là một loại giấy chứng nhận đại diện cho quyền phát thải 1 tấn các-bon) được tạo ra từ việc giảm, tránh hoặc loại bỏ các-bon. Nguồn cung của VCMs chủ yếu đến từ ba nguồn chính, đó là: cơ chế tín chỉ quốc tế theo Nghị định thư Kyoto và Thỏa thuận Paris, cơ chế nội địa do cơ quan nhà nước thiết lập và cơ chế từ các tổ chức thứ ba độc lập nhằm phục vụ cho mục tiêu thực hiện cam kết tự nguyện của doanh nghiệp hoặc bù trừ cho các nghĩa vụ giảm thải bắt buộc. Việc tham gia tích cực của Việt Nam vào các thỏa thuận và điều ước quốc tế về ứng phó biến đổi khí hậu, bao gồm UNFCCC⁽¹⁾ (từ ngày 16-11-1994), Nghị định thư Kyoto⁽²⁾ (từ ngày 29-5-2002) và Thỏa thuận Paris⁽³⁾ (từ ngày 4-11-2016) giúp thúc đẩy việc mua bán, trao đổi tín chỉ các-bon trong nước và quốc tế, thể hiện các cam kết sâu rộng của Việt Nam trong việc ứng phó với biến đổi khí hậu. 

Để tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện Cơ chế phát triển sạch (CDM), Việt Nam đã ban hành Chỉ thị số 35/2005/CT-TTg, ngày 17-10-2005, của Thủ tướng Chính phủ, về việc tổ chức thực hiện Nghị định thư Kyoto; Quyết định số 130/2007/QĐ-TTg, ngày 2-8-2007, của Thủ tướng Chính phủ, về một số cơ chế, chính sách tài chính đối với dự án đầu tư theo CDM và một số thông tư hướng dẫn thực hiện CDM. Năm 2015, Bộ Tài nguyên và Môi trường chủ trì, tổ chức việc triển khai Cơ chế tín chỉ chung (JCM) giữa Việt Nam và Nhật Bản, ban hành Thông tư số 17/2015/TT-BTNMT, ngày 6-4-2015, quy định việc xây dựng và thực hiện dự án theo cơ chế JCM. Tiếp đó, trong NDC⁽⁴⁾ đệ trình Ban thư ký UNFCCC theo Thỏa thuận Paris, Việt Nam cũng đã cam kết giảm 15,8% lượng phát thải khí nhà kính so với kịch bản phát triển thông thường đến năm 2030 và có thể giảm đến 27,7% (tương đương 257,4 MtCO2e) hoặc giảm tổng cộng 43,5% nếu nhận được hỗ trợ quốc tế (theo NDC 2022). Tại COP26, Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính đã tuyên bố Việt Nam phấn đấu đạt mức phát thải ròng bằng 0 vào năm 2050.

Hệ thống văn bản pháp lý trong thời gian qua của Việt Nam đã xác định được sự cần thiết phải phát triển thị trường các-bon bên cạnh việc trao đổi, bù trừ tín chỉ các-bon trên thị trường quốc tế. Quy định về thị trường các-bon chính thức được luật hóa tại Điều 41 Luật Bảo vệ môi trường 2014 với nội dung “quản lý phát thải khí nhà kính” và tiếp tục được cập nhật chi tiết hơn trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 (Điều 139) và Nghị định số 06/2022/NĐ-CP, của Chính phủ, về giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và bảo vệ tầng ô-dôn. Điều này cũng đã khẳng định các nỗ lực và tham vọng của Việt Nam về xây dựng một thị trường các-bon nội địa, giúp tạo dựng một môi trường pháp lý tích cực cho sự phát triển lâu dài. Ngoài ra, còn có một số văn bản liên quan khác, bao gồm Quyết định số 01/2022/QĐ-TTg về danh mục lĩnh vực, cơ sở phát thải khí nhà kính phải thực hiện kiểm kê khí nhà kính và Thông tư số 17/2022/TT-BTNMT  quy định phương pháp đo lường, báo cáo đánh giá mức giảm phát thải khí nhà kính và xây dựng kiểm kê khí nhà kính trong quản lý chất thải. 

Khái quát các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam về thị trường các-bon bao gồm các vấn đề nổi bật như sau: 

– Về đối tượng của thị trường các-bon

Cơ chế thị trường các-bon được ghi nhận là một công cụ kinh tế bên cạnh một giải pháp ứng phó với biến đổi khí hậu lần đầu trong Luật Bảo vệ môi trường 2020; được quy định chi tiết hơn tại Nghị định số 06/2022/NĐ-CP, cho phép áp dụng cả hai loại hàng hóa là hạn ngạch và tín chỉ các-bon (Điều 131.1 Luật Bảo vệ môi trường 2020, Điều 18.1 Nghị định số 06/2022/NĐ-CP), nghĩa là khuyến khích sự phát triển của cả CCM và VCM. Tổ chức, cá nhân có hạn ngạch, tín chỉ các-bon có thể yêu cầu Bộ Tài nguyên và Môi trường cấp giấy xác nhận để bảo đảm chất lượng của hàng hóa. Riêng đối với thị trường tự nguyện, Chính phủ Việt Nam khuyến khích các tổ chức trong và ngoài nước gửi đăng ký xây dựng, thực hiện dự án, chương trình theo cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ các-bon (Điều 20 Nghị định số 06/2022/NĐ-CP). Các khoản tín chỉ các-bon được tạo ra bởi các dự án này có thể được sử dụng để bù trừ cho nghĩa vụ giảm thải của doanh nghiệp, sao cho số lượng không vượt quá 10% tổng hạn ngạch được phân bổ (điểm d Khoản 3 Điều 19 Nghị định). 

– Về vấn đề kiểm kê khí nhà kính và chủ thể tham gia thị trường các-bon 

Theo Nghị định số 06/2022/NĐ-CP, các cơ sở phải thực hiện kiểm kê khí nhà kính khi có mức phát thải hằng năm từ 3.000 tấn CO2e trở lên hoặc thuộc các trường hợp: Nhà máy nhiệt điện, cơ sở sản xuất có tổng lượng tiêu thụ năng lượng hằng năm từ 1.000 TOE trở lên; tòa nhà thương mại có từ 1.000 TOE tổng tiêu thụ năng lượng; hoặc cơ sở xử lý chất thải rắn với công suất từ 65.000 tấn trở lên (khoản 1 Điều 6). Danh mục các doanh nghiệp, cơ sở trên được liệt kê chi tiết trong Quyết định số 01/2022/QĐ-TTg, được phân thành 6 lĩnh vực bao gồm: (i) Năng lượng; (ii) Giao thông vận tải; (iii) Xây dựng; (iv) Quá trình công nghiệp; (v) Nông – lâm nghiệp và sử dụng đất; (vi) Chất thải. Đó đều là các doanh nghiệp, ngành, nghề có lượng phát thải lớn (ước tính chiếm khoảng 23% tổng phát thải quốc gia), cần được kiểm soát bởi các chính sách khí hậu và cũng được nhiều nước điều chỉnh bằng ETS. Việc thẩm định kết quả sẽ được thực hiện sau đó bởi đơn vị thẩm định có năng lực phù hợp với UNFCCC hoặc TCVN ISO 14065 (Điều 14 Nghị định 06)⁽⁵⁾. Khi thị trường các-bon trong nước (bắt buộc) được xây dựng, các doanh nghiệp phải kiểm kê khí nhà kính với tư cách là các đơn vị tuân thủ có nghĩa vụ giảm thải theo các quy định, cam kết của nhà nước. Số lượng các đơn vị này có thể được điều chỉnh, tăng hoặc giảm, theo mục tiêu chính sách trong tương lai. Còn đối với các chủ thể của thị trường tự nguyện là các “tổ chức tham gia cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ các-bon trong nước và quốc tế” tham gia theo nguyên tắc khuyến khích phát triển đồng đều hai loại thị trường các-bon. 

– Về phân bổ và sử dụng hạn ngạch

Tổng hạn ngạch được xác định căn cứ vào mục tiêu giảm thải của Nhà nước theo NDC quốc gia, kết quả kiểm kê của doanh nghiệp và lộ trình, phương thức giảm nhẹ khí nhà kính phù hợp, và được phân bổ cho các đơn vị tuân thủ, theo định mức trên đơn vị sản phẩm (Điều 12 Nghị định 06). Trong quá trình phân bổ hạn ngạch, một tỷ lệ nhất định sẽ được giữ lại để dự trữ và biện pháp đấu giá hạn ngạch cũng có thể được triển khai nhằm cung cấp một lượng bổ sung cho doanh nghiệp. Các cơ sở chỉ được phát thải trong phạm vi hạn ngạch đã được phân bổ, trường hợp có nhu cầu phát thải vượt mức thì phải mua hạn ngạch của đối tượng khác không sử dụng hết hạn ngạch. Việc trao đổi hạn ngạch sẽ được thực hiện thông qua sàn giao dịch tín chỉ các-bon. 

– Về các biện pháp bình ổn thị trường và bảo đảm tuân thủ

Hiện nay, pháp luật Việt Nam quy định về các biện pháp bình ổn thị trường có tính lâu dài là lượng hạn ngạch dữ trữ hằng năm, song chưa có bất kỳ hướng dẫn liên quan. Ngoài ra, Việt Nam cũng áp dụng giải pháp “chuyển giao lượng hạn ngạch chưa sử dụng hết trong năm trước sang năm tiếp theo trong cùng 1 giai đoạn cam kết” (banking) và “vay hạn ngạch được phân bổ cho năm tiếp theo để sử dụng cho năm trước trong cùng 1 giai đoạn cam kết” (borrowing) có hiệu quả ngắn hạn và khó quản lý. Về chính sách bảo đảm tuân thủ, cơ sở có nghĩa vụ nộp tiền thanh toán đối với phần phát thải vượt quá số hạn ngạch được phân bổ ở cuối giai đoạn cam kết, đồng thời lượng vượt quá được trừ vào số hạn ngạch phân bổ cho giai đoạn cam kết sau (điểm g khoản 3 Điều 19 Nghị định 06). Đây có thể coi là một hình thức xử phạt hành chính và buộc hoàn thành bổ sung nghĩa vụ.

– Về lộ trình và thẩm quyền xây dựng, phát triển thị trường các-bon 

Song song với các nguyên tắc chung, Chính phủ Việt Nam cũng xây dựng một lộ trình cụ thể cho việc triển khai thị trường (Điều 17 của Nghị định 06): Trong đó, Bộ Tài nguyên và Môi trường được giao trách nhiệm chính trong việc xây dựng, giám sát và phát triển thị trường các-bon ở Việt Nam, bao gồm việc phê duyệt tổng hạn ngạch theo giai đoạn và hằng năm, tổ chức phân bổ hạn ngạch và thiết lập các quy định, hướng dẫn thực hiện cho các bộ, ngành, cơ quan nhà nước liên quan và doanh nghiệp… Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường cùng các bộ, ngành liên quan thành lập thị trường các-bon trong nước. Ngoài ra, các bộ quản lý lĩnh vực đó phải kiểm kê phát thải, tham gia vào thị trường các-bon, có trách nhiệm hướng dẫn, tổ chức kiểm kê và gửi báo cáo kết quả cho Bộ Tài nguyên và Môi trường; đồng thời xây dựng các kế hoạch, biện pháp giảm nhẹ phát thải khí nhà kính theo giai đoạn cho các cơ sở điều chỉnh.

Một số hạn chế của pháp luật Việt Nam về thị trường các-bon  

Các quy định của pháp luật hiện hành về thị trường các-bon đã bao hàm được hầu hết các vấn đề cơ bản của thị trường các-bon, gồm cơ quan chịu trách nhiệm, các hoạt động trong trao đổi, giao dịch các-bon, nguyên tắc phân bổ hạn ngạch, cơ chế bù trừ các-bon, các chính sách đăng ký và quản lý tín chỉ các-bon… Các chính sách cũng đã phần nào tiếp cận được các kinh nghiệm của thế giới (ví dụ, việc cho phép đấu giá hạn ngạch, bù trừ các-bon, cho phép tổ chức độc lập làm thẩm định kết quả kiểm kê, hay có một quy trình MRV khá đầy đủ…). 

Tuy nhiên, các quy định của pháp luật hiện hành về thị trường các-bon mới chỉ dừng ở mức khái quát các nguyên tắc, mà chưa đi sâu vào điều chỉnh chi tiết, trong đó có nhiều quy định chưa được hoàn thiện, thống nhất. Nói cách khác, các quy định về thị trường các-bon hiện tại ở Việt Nam mới chỉ tồn tại trên lý thuyết, chưa thể áp dụng vào thực tiễn. Ở một số khía cạnh, các quy định của pháp luật Việt Nam về vấn đề này dường như đang quá “cởi mở” khi cho phép nhiều yếu tố “phi truyền thống” tham gia vào thị trường các-bon nội địa ngay từ giai đoạn đầu, như các tác nhân tài chính, cơ chế chuyển giao, cho vay hạn ngạch vốn còn thiếu tính ổn định. Vì vậy, để xây dựng và phát triển một thị trường các-bon nội địa hiệu quả và quản lý các tín chỉ các-bon lưu hành, một số những bất cập sau về mặt pháp lý cần được sửa đổi, bổ sung:

Một là, thiếu tính minh bạch và thống nhất trong một số quy định. Điều này được thể hiện chủ yếu trong hệ thống khái niệm về đối tượng của thị trường là hạn ngạch và tín chỉ các-bon. Theo đó, nếu nhìn nhận một cách tổng thể cách hiểu của hai loại hàng hóa này, thì tín chỉ các-bon là một loại chứng nhận, chỉ các biểu hiện hình thức cho một lượng phát thải nhất định trong một khoảng thời gian mà tổ chức nắm giữ được sử dụng trên thị trường; nghĩa là cũng có thể coi là một loại “hạn ngạch” theo định nghĩa. Và do đó, dường như không có một sự phân biệt rõ ràng bản chất khác biệt của chúng, từ đó dễ gây nên nhầm lẫn trong việc xác định đối tượng của từng loại thị trường các-bon (CCMs và VCMs). Thực tế, các quy định hiện nay ở Việt Nam đều đang sử dụng “gộp” hai loại thị trường, phản ánh rõ ràng nhất trong Điều 16 Nghị định số 06/2022/NĐ-CP khi quy định chung các chủ thể tham gia của cả hai loại thị trường. Cách làm này dù một mặt đúng với bản chất và xu hướng phát triển của thị trường các-bon (gồm CCMs với chủ thể chính là các đơn vị tuân thủ có nghĩa vụ kiểm kê và VCMs với phần lớn là các tổ chức triển khai dự án và doanh nghiệp tự nguyện), song mặt khác lại làm cho việc xác định đối tượng trong giao dịch các-bon gặp khó khăn, hệ quả lớn nhất là các tranh chấp về quyền sở hữu, đối tượng của hợp đồng giữa các bên. 

Hai là, vấn đề phân loại tài sản và quyền sở hữu hạn ngạch/tín chỉ các-bon. Hiện nay, theo pháp luật chuyên ngành, hạn ngạch và tín chỉ các-bon được quy định là một loại giấy phép hoặc chứng nhận đại diện cho 1 tấn các-bon, nhưng lại chưa được phân loại vào một loại tài sản cụ thể nào. Điều này sẽ có ảnh hưởng trực tiếp đến các quyền của người nắm giữ, như quyền sở hữu, quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và định đoạt, làm căn cứ và động lực phát triển của thị trường các-bon. Theo quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015, tài sản bao gồm các loại là “vật, tiền, giấy tờ có giá và quyền tài sản” (Điều 105). Theo cách phân loại này, hạn ngạch và tín chỉ các-bon không thể là vật, do không thể cân đo, đong đếm, xác định hình dáng, tính năng và cũng không thuộc các trường hợp từ Điều 110 đến Điều 114 Bộ luật. Chúng cũng không thể được coi là tiền hay giấy tờ có giá, vì không thỏa mãn yêu cầu của Luật Ngân hàng Nhà nước và Thông tư số 01/2012/TT-NHNN. Vì vậy, hạn ngạch và tín chỉ các-bon chỉ có thể tạm thời xác định là một “quyền tài sản khác”, tức là các quyền trị giá được bằng tiền, ngoài quyền sở hữu trí tuệ và quyền sử dụng đất. Về bản chất, hai công cụ này trong mối quan hệ với thị trường các-bon đều thể hiện một trị giá bằng với giá các-bon và có thể tham gia vào các giao dịch các-bon, do đó đã đáp ứng điều kiện trở thành quyền tài sản khác. Mặt khác, nếu xem hạn ngạch và tín chỉ các-bon là vật vô hình hay hữu hình cũng nên được xem xét sâu hơn. Thực tế, hạn ngạch và tín chỉ các-bon mang nhiều đặc tính của tài sản vô hình, khi không có hình thái vật chất nhất định, có thể nhận biết được hoặc có bằng chứng hữu hình về sự tồn tại qua giấy phép/giấy chứng nhận, và có thể tạo ra thu nhập cho người có quyền sở hữu với giá trị có thể định lượng được. Tuy nhiên, nếu xét về việc một hạn ngạch hay tín chỉ các-bon có thể được định lượng bằng một tấn CO2e được giảm thải thông qua các quá trình kiểm kê và MRV, thì loại “hàng hóa” này lại có thể được coi là một tài sản hữu hình đặc biệt. Và như vậy, để làm rõ các quyền của chủ thể nắm giữ thì vấn đề phân loại tài sản cho hạn ngạch và tín chỉ các-bon nên sớm được quy định cụ thể trong luật chuyên ngành. 

Ba là, vấn đề xác định hạn mức, phân bổ và sử dụng hạn ngạch: Khung pháp lý của thị trường các-bon ở Việt Nam dường như đã xác định phương hướng xây dựng xây dựng ETS theo cơ chế Cap-and-Trade, phù hợp với xu thế của phần đông các ETS trên thế giới⁽⁶⁾. Tuy nhiên, các quy định về cách tiếp cận để xác định hạn mức trần (tổng hạn ngạch), phương thức và quy trình phân bổ hạn ngạch vẫn chưa được ban hành. Trong đó, dù đã có căn cứ để xác định tổng hạn ngạch, song các nội dung về phương pháp xác định hạn mức cụ thể chưa được làm rõ. Đồng thời, việc thiếu đi các quy định cụ thể về tỷ lệ phân bổ hạn ngạch miễn phí – đấu giá, cũng như các quy định về hình thức, thủ tục thực hiện cũng là một bất cập lớn về mặt pháp lý. Mặc dù việc khắc phục thiếu sót trên đòi hỏi các cơ sở về lượng phát thải thực tế và tình hình doanh nghiệp, song các quy định về cách tiếp cận, thời gian triển khai nên được bổ sung chi tiết hơn. Bên cạnh đó, về vấn đề sử dụng hạn ngạch hay giao dịch các-bon của các chủ thể tham gia, các quy định về quyền và nghĩa vụ các bên vẫn còn chưa đầy đủ. Cụ thể, pháp luật hiện hành chưa giải quyết được câu hỏi về thời gian doanh nghiệp được nhận hạn ngạch, cách thức thực hiện nghĩa vụ (kiểm kê lượng phát thải và nộp trả hạn ngạch), cũng như thẩm quyền của cơ quan quản lý.

Bốn là, hạn chế về các cơ sở kỹ thuật hỗ trợ giao dịch các-bon và kiểm kê phát thải. Một thiếu sót lớn của pháp luật Việt Nam về thị trường các-bon là việc không thiết lập một Hệ thống đăng ký đóng vai trò là nền tảng dữ liệu và quản lý các giao dịch các-bon (chưa có quy định). Hơn nữa, điều khoản về vai trò của sàn giao dịch các-bon trong thị trường cũng mờ nhạt, thiếu đi các nội dung quan trọng về đơn vị tổ chức, quy trình giao dịch…, trong khi đây là phương thức giao dịch các-bon duy nhất doanh nghiệp được phép sử dụng tại Việt Nam. Đây đều là những biện pháp cần thiết để bảo đảm an toàn trong giao dịch và phát triển số lượng giao dịch trong thị trường các-bon, do đó cần sớm được hoàn thiện về mặt pháp lý để làm cơ sở cho việc tổ chức xây dựng và áp dụng các nền tảng trong thực tế. 

Ngoài ra, trong bối cảnh hệ thống dữ liệu về MRV⁽⁷⁾ còn chưa đầy đủ, hoàn thiện như hiện tại, thì công tác quản lý, giám sát, hướng dẫn triển khai hoạt động kiểm kê, báo cáo, thẩm định phát thải cho các doanh nghiệp cần được đẩy mạnh. Thực tế, Việt Nam cho đến nay đã ban hành nhiều thông tư, hướng dẫn về quy trình MRV; song nhiều doanh nghiệp vẫn còn gặp khó khăn do thiếu kinh nghiệm, nhân lực có chuyên môn, các công tác đánh giá và tổng hợp dữ liệu thành một hệ thống minh bạch và hoàn chỉnh, phục vụ cho việc xác định hạn mức và quản lý nghĩa vụ của doanh nghiệp cũng có nhiều thách thức, cần thời gian làm quen và khắc phục.

Năm là, thiếu các chính sách về giá và bình ổn thị trường. Tuy hiện nay Nghị định số 06/2022/NĐ-CP cũng đã đề cập đến một số biện pháp tạm thời, song các điều khoản này chỉ mang tính nguyên tắc khái quát, không đi vào cụ thể. Đặc biệt, các biện pháp điều tiết giá các-bon, như các công cụ tài chính là sản phẩm phái sinh của hạn ngạch, các chính sách tác động trực tiếp vào cung – cầu các-bon vẫn chưa được ban hành. Tất nhiên, tính cấp thiết phải bổ sung các quy định này vào khung pháp lý về thị trường các-bon không cao bằng so với những bất cập trên, do cần có thực tế giao dịch mới phát sinh vấn đề lỗ hổng để đánh giá. Dù vậy, việc cung cấp các biện pháp điều tiết thị trường ngay từ ban đầu sẽ giúp gia tăng hiệu quả giao dịch, giảm thiểu khả năng lặp lại tình trạng dư thừa hạn ngạch dễ xảy ra ở giai đoạn đầu khi chính sách thị trường chưa được thắt chặt và phần lớn hạn ngạch được phân bổ miễn phí. 

Sáu là, bất cập về xác định tiêu chuẩn các-bon. Pháp luật hiện hành chỉ mới quy định về trình tự đăng ký dự án tạo tín chỉ các-bon theo khuôn khổ UNFCCC, nghĩa là kiểm soát về đầu vào của lượng tín chỉ được phép lưu thông trong thị trường. Trong khi đó, với cơ chế bù trừ các-bon được áp dụng vào thị trường, thì vấn đề đầu ra – chất lượng của tín chỉ các-bon, bao gồm loại dự án, quá trình triển khai, kết quả giảm thải, càng cần được quan tâm hơn cả, song chưa được quy định chi tiết. Hơn nữa, việc xác nhận tín chỉ các-bon được thực hiện bởi cơ quan nhà nước mà không phải một tổ chức đăng ký độc lập và chỉ khi có nhu cầu, nên khó có thể kiểm soát chất lượng của tất cả khoản tín chỉ được lưu hành. 

Bảy là, vấn đề phạm vi của thị trường các-bon. Quy định hiện hành đang quá “tham vọng” vào việc xây dựng một thị trường các-bon mở rộng từ ban đầu, với nhiều lĩnh vực phát thải được kiểm soát (dự kiến tương ứng với 6 lĩnh vực thực hiện kiểm kê phát thải) và nhiều cơ chế hoạt động đa dạng, từ bù trừ các-bon, tác nhân tài chính hay các biện pháp về vay mượn, chuyển giao hạn ngạch. Điều này một mặt giúp Việt Nam bắt kịp với xu hướng phát triển của thị trường thế giới, đẩy nhanh tiến độ phát triển của thị trường nội địa; nhưng mặt khác lại khiến việc quản lý, kiểm soát thị trường thêm khó khăn. Thực tế, nếu các quy định càng được nới rộng, trong khi lại không đặt ra, hoặc đặt ra rất ít các giới hạn liên quan, thì nhiều khả năng sẽ tạo ra “lỗ hổng” pháp lý cho các doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân lợi dụng (Cơ chế vay mượn hạn ngạch là một ví dụ). Không bàn tới việc cho phép điều này ngay từ giai đoạn đầu có phù hợp hay không, song nếu chỉ xét riêng tới khả năng gây ra sự “hỗn loạn” trong phân bổ và quản lý hạn ngạch khi nhà nước cho vay không giới hạn như hiện tại thì việc sửa đổi quy định là cần thiết.

Như vậy, khung pháp lý hiện hành về thị trường các-bon mới chỉ dừng ở bước cung cấp định nghĩa, nguyên tắc, cơ chế hoạt động chung, mà chưa đi vào chi tiết. Thực tế, các quy định mang tính cơ sở, quan trọng như hạn mức thị trường, quy trình giao dịch, việc thiết lập các nền tảng hỗ trợ giao dịch gồm hệ thống đăng ký…, đều vẫn còn thiếu; trong khi đó phạm vi điều chỉnh của luật đang khá rộng, với nhiều cơ chế “phi truyền thống” được cho phép mà không có giới hạn. Nếu chỉ sử dụng các quy định này, thì việc thiết lập một thị trường thí điểm vào năm 2025 và chính thức vào năm 2028 theo lộ trình hiện tại sẽ không thể mang lại hiệu quả thực chất, thậm chí là bất khả thi. Hơn nữa, xét về mục tiêu quốc gia phát thải ròng bằng 0 vào năm 2050 – được đánh giá là một cam kết có mức độ tương đương nước phát triển, thì việc xây dựng thị trường các-bon phải đạt hiệu quả tốt, thể hiện trong giá ở các-bon mức cao (từ 50 – 250 USD/tấn CO2e, trung bình 120 USD/tấn CO2e – theo World Bank). Điều này cũng sẽ đặt gánh nặng cho quá trình xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý, để bảo đảm không chỉ thị trường các-bon được thiết lập phù hợp, mà còn phải phát triển thật hiệu quả và nhanh chóng. 

Vì những lẽ trên, việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật cho thị trường các-bon tại Việt Nam là phù hợp với yêu cầu hiện tại và là nhiệm vụ trọng yếu để kịp thời triển khai biện pháp cho kế hoạch thí điểm từ năm 2025. 

Một số khuyến nghị xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý cho thị trường các-bon Việt Nam

Từ thực trạng các quy định của pháp luật Việt Nam đã cho thấy định hướng phát triển một thị trường các-bon nội địa có sự can thiệp, quản lý sâu rộng của Nhà nước. Nói cách khác, khung pháp lý về vấn đề này của Việt Nam nên được xây dựng theo hướng tập trung vào các quy định về ETS, điều chỉnh các nội dung về hạn mức, phân bổ hạn ngạch, quyền và nghĩa vụ của chủ thể tuân thủ, cũng như các biện pháp đảm bảo tuân thủ, điều tiết thị trường; song song với các chính sách về quản lý tín chỉ các-bon lưu thông với mục đích chủ yếu là theo cơ chế bù trừ các-bon và sau là khuyến khích các doanh nghiệp ngoài phạm vi ETS tự nguyện giảm thải theo cam kết. Theo hướng này, các đề xuất sẽ được cung cấp dựa trên quá trình tham khảo chủ yếu các kinh nghiệm của thị trường phổ biến trên thế giới như EU-ETS⁽⁸⁾, đồng thời cũng tiếp thu các kinh nghiệm từ các thị trường tự nguyện nổi bật như Australia và Nhật Bản. Trong quá trình trên, các đặc điểm của khung pháp lý về thị trường các-bon, bao gồm “tính động” và “tính thử nghiệm” cũng sẽ được phản ánh trong các khuyến nghị, với lộ trình rõ ràng và hướng dẫn cụ thể đối với mỗi khía cạnh.

Tham khảo từ kinh nghiệm các thị trường trên toàn cầu, vấn đề xây dựng khung pháp lý về thị trường các-bon thành một văn bản pháp luật riêng thuộc hệ thống pháp luật về môi trường thường được các nước sử dụng, trong đó các nội dung về kiểm kê khí thải, quản lý Hệ thống đăng ký quốc gia (tức các quy định về nền tảng, kỹ thuật) có thể tách riêng thành các văn bản tương ứng. Cấu trúc xây dựng có thể học hỏi từ bản Chỉ thị ETS của EU, bao gồm phần lớn các điều khoản về xác định hạn mức, phân bổ hạn ngạch và chu kỳ tuân thủ đối với từng lĩnh vực. Ưu điểm của cách làm này là bảo đảm tổng hợp đầy đủ các vấn đề liên quan tới thị trường các-bon – một công cụ môi trường mới, độc lập so với các giải pháp xanh trước đây, một cách thống nhất, minh bạch logic; từ đó tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp thực hiện, nhà nước thực thi và giám sát, đồng thời giúp các nhà làm luật dàng bổ sung, điều chỉnh các quy định mới theo từng giai đoạn phát triển của thị trường (một lợi ích cần thiết khi xây dựng một khung pháp lý có sự biến động mạnh như này). Tất nhiên, việc ban hành một văn bản pháp luật mới sẽ cần nhiều thời gian và công sức, làm gia tăng các chi phí hành chính, tạo gánh nặng cho những cơ quan có liên quan. Bởi vậy, trong thời gian còn lại trước khi tiến hành giai đoạn thí điểm (năm 2025), thì phương án này là chưa khả thi. Khi đó, việc xem xét bổ sung, sửa đổi các quy định hiện hành, đặc biệt là Nghị định số 06/2022/NĐ-CP là văn bản chính, sẽ phù hợp hơn và rất cần thiết để trước hết tạo một nền tảng pháp lý cơ bản, vững chắc cho các hoạt động thử nghiệm và sau là xây dựng tiền đề cho việc ban hành một văn bản pháp luật riêng, có sự đầy đủ và hiệu quả hơn ở giai đoạn sau.

Các giải pháp ngắn hạn cho giai đoạn thí điểm

Hiện nay, Việt Nam đặt ra lộ trình phải có chương trình thí điểm từ năm 2025, tức là việc sửa đổi pháp luật liên quan phải được thực hiện ngay trong năm nay. Theo hướng này, các nhà hoạch định chính sách nên tập trung trước hết vào các quy định cơ bản có vai trò đảm bảo sự hoạt động của ETS nội địa, bao gồm xác định hạn mức, phân bổ hạn ngạch, thiết lập các hệ thống hỗ trợ… Mức độ hoàn thiện của chúng có thể chưa được tối ưu, nhưng vẫn phải đáp ứng tạo ra một môi trường pháp lý an toàn, hiệu quả cho doanh nghiệp tham gia: 

Thứ nhất, phân biệt rõ bản chất của hạn ngạch và tín chỉ các-bon tương ứng với hai loại thị trường trong hệ thống các thuật ngữ liên quan. Điều này bao gồm việc tách bạch hai nhóm chủ thể tham gia thị trường theo CCM và VCM ở Điều 16 Nghị định số 06/2022/NĐ-CP; thay đổi cách gọi “sàn giao dịch tín chỉ các-bon” thành “sàn giao dịch các-bon” nhằm phù hợp hơn với thực tế thực hiện giao dịch cả hai loại hàng hóa trên nền tảng này. Ngoài ra, có thể xem xét việc phân loại tài sản cho hạn ngạch và tín chỉ để bảo đảm sự thống nhất trong quá trình thị trường hóa các-bon và giảm thiểu các tranh chấp về quyền sở hữu, giao dịch các-bon. Cụ thể, tiếp tục coi hạn ngạch và tín chỉ các-bon là “quyền tài sản khác”, nhưng cần tiến hành sửa đổi, bổ sung các quy định liên quan trong Bộ luật Dân sự, Luật Thương mại hoặc tách thành một điều khoản tại nghị định mới, ghi nhận hạn ngạch và tín chỉ trong thị trường các-bon là một loại tài sản hợp pháp tại Việt Nam, các chủ thể nắm giữ hàng hóa này sẽ có các quyền về sở hữu, giao dịch, giải quyết tranh chấp tương tự như các loại tài sản thông thường khác. 

Thứ hai, giảm phạm vi bao trùm của thị trường các-bon bắt buộc hay ETS, thông qua việc xác định lĩnh vực điều chỉnh và cung cấp một danh sách cụ thể gồm các đơn vị tuân thủ thuộc các lĩnh vực phải kiểm kê khí nhà kính. Cụ thể, ETS của Việt Nam chỉ nên chọn một số lượng nhỏ lĩnh vực và doanh nghiệp trong số đã thực hiện kiểm kê khí nhà kính từ năm 2023 được tham gia thị trường các-bon trong giai đoạn đầu, nhằm giảm gánh nặng quản lý cho cơ quan nhà nước. Căn cứ để xác định lĩnh vực và doanh nghiệp nên dựa vào khả năng tổng hợp dữ liệu phát thải và các tác động tiêu cực lên môi trường. Và do đó, các ngành như năng lượng điện hay công nghiệp sản xuất nên được ưu tiên điều chỉnh, do lượng phát thải từ hai ngành này đã chiếm hơn 60% tổng lượng khí nhà kính tại Việt Nam, trong khi hệ thống dữ liệu đã khá đầy đủ (đặc biệt là ngành điện với mạng lưới quốc gia). 

Tuy nhiên, điều này không nghĩa là loại trừ hoàn toàn các doanh nghiệp ngoài danh sách khỏi nghĩa vụ MRV, mà chỉ tạm hoãn sự tham gia của các doanh nghiệp này vào các quá trình phân bổ, nộp trả và giao dịch hạn ngạch. Nói cách khác, các đơn vị này vẫn phải thực hiện quá trình kiểm kê và xác minh khí thải theo quy định, nhằm chuẩn bị cho việc tham gia vào thị trường các-bon ở các giai đoạn sau. Và vì vậy, các hướng dẫn cụ thể về kiểm kê khí nhà kính ở các lĩnh vực, cả về mặt pháp lý và kỹ thuật chuyên môn do phần lớn các doanh nghiệp vẫn chưa quen với cách thu thập, xử lý, kiểm kê số liệu khí nhà kính tại cơ sở (đặc biệt là ngành lâm nghiệp, sử dụng đất chưa có hướng dẫn cụ thể). Cơ quan chủ quản có thể ban hành danh sách cập nhật các cơ sở phải kiểm kê khí nhà kính trong các lĩnh vực, và văn bản hướng dẫn các biểu mẫu thu thập số liệu, cách tính toán kiểm kê khí nhà kính bảo đảm tính minh bạch, công bằng.

Thứ ba, sớm xây dựng hạn mức trần (tổng hạn ngạch) cho ETS thí điểm, theo các căn cứ đánh giá phạm vi và kết quả kiểm kê khí nhà kính cấp lĩnh vực. Cụ thể, trong bối cảnh thị trường trong nước còn gặp khó khăn trong việc thu thập và hình thành một mạng lưới dữ liệu đầy đủ về phát thải và lượng sản xuất, thì Việt Nam có thể xây dựng hạn mức trần bằng tổng số hạn ngạch cấp cho các đơn vị tuân thủ theo từng lĩnh vực. Nói cách khác, các cơ quan địa phương sẽ tổng hợp lượng phát thải của các cơ sở thành số hạn ngạch, Bộ Tài nguyên và Môi trường sẽ chịu trách nhiệm xác định hạn mức trần bằng cách cộng tổng số lượng khu vực thành hạn mức quốc gia (tổng hạn ngạch nên được đặt thấp hơn so với lượng phát thải của doanh nghiệp, nhằm hạn chế tình trạng dư thừa do các sai lệch trong báo cáo kiểm kê). Cách làm này có 3 ưu điểm lớn: (1) phân quyền thiết lập hạn mức cho địa phương để giảm bớt áp lực cho bộ máy quản lý trung ương; (2) xác định tổng hạn ngạch phù hợp với thực trạng của từng lĩnh vực, khu vực; (3) hoàn thiện nền tảng dữ liệu về phát thải vốn còn chưa đầy đủ; do đó phù hợp với thời gian đầu thí điểm thị trường. Ở giai đoạn sau, Việt Nam có thể cân nhắc chuyển sang cách tiếp cận tuyệt đối, với một hệ số giảm tuyến tính để bám sát hơn các mục tiêu khí hậu trong NDC quốc gia, song chỉ nên thực hiện sau khi nền tảng dữ liệu đã đầy đủ, và thị trường các-bon được mở rộng, bao trùm quá nhiều doanh nghiệp, gây khó khăn trong quản lý và kiểm kê. 

Thứ tư, lên kế hoạch phân bổ hạn ngạch cho đơn vị tuân thủ tham gia thị trường các-bon, bao gồm hai vấn đề là: (1) Tỷ lệ phân bổ giữa miễn phí và đấu giá; (2) Cách sử dụng nguồn thu từ phân bổ hạn ngạch.

Về loại hạn ngạch được phân bổ: theo thực tiễn của đa phần ETS, thời gian đầu xây dựng thị trường các-bon, các hạn ngạch thường được phân bổ 100% miễn phí, nhằm tạo ra một loại hỗ trợ của chính phủ để khuyến khích doanh nghiệp làm quen với một loại thị trường, hàng hóa mới, chuẩn bị cho các nghĩa vụ giảm thải trong tương lai. Tuy nhiên, xét trên bối cảnh Việt Nam phải sớm nâng giá các-bon vượt trên 50 USD/tấn CO2e để theo kịp các cam kết về “net zero” vào năm 2050, thì các hạn ngạch miễn phí sẽ không thể cung cấp đủ động lực cho thị trường trong việc ràng buộc một nghĩa vụ trả phí cho các hoạt động phát thải của doanh nghiệp. Do đó, đấu giá hạn ngạch nên được xem là cách tiếp cận cần thiết cho thị trường các-bon ở Việt Nam ngay từ giai đoạn thí điểm, mà thực tế pháp luật hiện hành cũng đã mở ra hướng phát triển này (song vẫn thiếu các quy định chi tiết về tỷ lệ phân bổ, phương thức thực hiện). Có thể bắt đầu bằng phương pháp kết hợp, trong đó đấu giá hạn ngạch chiếm khoảng 10% hạn mức, nhằm thử nghiệm tính khả thi và cung cấp kinh nghiệm cho việc gia tăng tỷ lệ đấu giá ở giai đoạn sau. Việc đấu giá hạn ngạch có thể được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc đơn vị tổ chức đấu giá do nhà nước chỉ định, theo một mức giá cố định để bảo đảm minh bạch trong quá trình và cung cấp một nghĩa vụ công bằng cho mọi đơn vị tuân thủ. Một nền tảng đấu giá trực tuyến cũng nên được thiết lập, trong đó quy định các quy trình, nguyên tắc thực hiện tuân thủ các quy định trong Luật Đấu giá và các văn bản khác có liên quan. 

Riêng đối với phương thức phân bổ miễn phí, tồn tại hai cách tiếp cận cần cân nhắc, đó là phân bổ theo “grandfathering” dựa trên lượng phát thải lịch sử, và “benmarking” trên cơ sở hiệu suất hoạt động trong quá khứ (sản lượng lịch sử) của doanh nghiệp. Về điểm này nếu xét trên phương diện quốc tế, thì biện pháp thiết lập các điểm chuẩn sẽ được ưu tiên áp dụng do khả năng thích ứng linh hoạt với các điều chỉnh về phạm vi thị trường. Tuy nhiên, với các yêu cầu kiểm kê lượng khí thải ở hiện tại, thì Việt Nam đang có lợi thế về các dữ liệu phát thải hơn so với thông tin về hiệu suất hoạt động của từng cơ sở, nên phương án “grandfathering” có thể khả thi trong thời gian ngắn. Trong tương lai khi ETS ở Việt Nam được mở rộng, cách tiếp cận sau nên được áp dụng thay thế và hướng dần tới các khả năng đấu giá toàn bộ hạn ngạch như kinh nghiệm của nhiều ETS. 

Về chính sách sử dụng nguồn thu trong trường hợp đấu giá hạn ngạch được cho phép tại thị trường các-bon ở Việt Nam, một quỹ tài trợ do Bộ Tài chính, Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc Ngân hàng Nhà nước quản lý nên được thành lập; hoặc một đề xuất khác là chuyển thẳng các nguồn thu trên vào Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam để giảm chi phí vận hành. Điểm chung của các quỹ này là đều nhằm mục tiêu nhằm hỗ trợ cho các hoạt động phát triển năng lượng sạch và bảo vệ môi trường. Theo đó, nguồn tiền có thể được phân bổ cho từng địa phương, lĩnh vực để thực hiện hoạt động vì môi trường, và cung cấp cơ chế tài trợ, cho vay ưu đãi đối với các cá nhân, tổ chức triển khai các dự án xanh trên địa bàn Việt Nam.

Thứ năm, xây dựng và quản lý Hệ thống đăng ký quốc gia và Sàn giao dịch các-bon, làm nền tảng cho việc giám sát và hỗ trợ các giao dịch trong thị trường. Trong đó, Hệ thống đăng ký quốc gia sẽ có chức năng tương tự kho lưu trữ hạn ngạch, cho phép sự dịch chuyển ra vào và giữa các tài khoản khác nhau trong quá trình phân bổ và mua bán hạn ngạch; từ đó hình thành nên cơ sở dữ liệu về hoạt động giao dịch các-bon. Và do đó, Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan có thẩm quyền thiết lập hạn mức và phân bổ hạn ngạch, nên được trao trách nhiệm chủ trì xây dựng, tổ chức vận hành hệ thống để đảm bảo sự thống nhất. Mặt khác, về sàn giao dịch các-bon, tuy hiện tại đã có lộ trình thử nghiệm sàn vào năm 2025, song các vấn đề về công ty cung cấp, quản lý nền tảng vẫn cần phải được chi tiết hơn. Cụ thể, các cơ quan có thể xem xét và chỉ định một sàn giao dịch chứng khoán làm nơi diễn ra các giao dịch các-bon, vì hạn ngạch hay tín chỉ các-bon có bản chất là một hàng hóa hữu hình và có tiềm năng trở thành một công cụ tài chính như chứng khoán. Doanh nghiệp cung cấp sàn phải có kinh nghiệm và uy tín trong quản lý các hoạt động tương tự, có thể trực thuộc cơ quan nhà nước (ví dụ Sở Giao dịch chứng khoán Hà Nội hoặc Thành phố Hồ Chí Minh); phải ban hành một hệ thống quy định nội bộ phù hợp cho quy trình thực hiện giao dịch các-bon, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các bên tham gia thị trường. 

Thứ sáu, bổ sung quy định chi tiết về quỹ dự trữ hạn ngạch và giới hạn quyền sử dụng cơ chế vay mượn/chuyển giao hạn ngạch, nhằm nâng cao hiệu quả bình ổn thị trường về lâu dài của các chính sách. Ở khía cạnh đầu, Bộ Tài nguyên và Môi trường khi xác định tỷ lệ hạn ngạch được giữ lại làm quỹ dự phòng, thông qua việc đặt ra một ngưỡng giới hạn cho số hạn ngạch lưu hành và giá các-bon ở một thời điểm trên thị trường để quyết định hoãn việc phân bổ của một tỷ lệ hạn ngạch đưa ra vào quỹ dự trữ. Ví dụ, 12% số hạn ngạch đấu giá được giữ lại nếu số lượng trên thị trường vượt quá 883 triệu. Trong thực tế, để đưa ra một con số phù hợp cho vấn đề này, Bộ Tài nguyên và Môi trường nên cân nhắc cho phép thị trường thí điểm hoạt động trong 1 năm đầu để lấy căn cứ cho quyết định. Đối với cơ chế vay mượn/chuyển giao hạn ngạch giữa các năm tuân thủ, nếu được áp dụng như hiện tại, thì cần phải quy định một mức hạn chế về số lượng hạn ngạch được phép thực hiện theo cơ chế. Hơn nữa, xét tới các nhược điểm của công cụ về làm giảm hiệu quả của thị trường (tăng cung hạn ngạch) và gây khó khăn trong quản lý, thì giải pháp này không nên được áp dụng lâu dài. Thực tế, việc vay mượn hoặc chuyển giao hạn ngạch chỉ nên được phép ở giai đoạn đầu của ETS, như một cách giảm thiểu khả năng xảy ra tình trạng thiếu cung hạn ngạch khiến doanh nghiệp không thể thực hiện nghĩa vụ hoàn trả ở cuối chu kỳ (nguyên nhân thường do thiếu kinh nghiệm trong xác định và phân bổ hạn ngạch phù hợp với nhu cầu phát thải của doanh nghiệp) và dần bị thay thế bởi các biện pháp có tính lâu dài như quỹ dự trữ khi ETS đã phát triển ổn định. 

Thứ bảy, nâng cao tiêu chuẩn tín chỉ các-bon được lưu hành và sử dụng vào cơ chế bù trừ các-bon, theo đó, tồn tại hai đề xuất cần cân nhắc trong trường hợp này. Một là, việc xác nhận tín chỉ các-bon nên được thực hiện như một nghĩa vụ ràng buộc, thay vì là theo nhu cầu tự nguyện, đối với mỗi cá nhân, tổ chức sở hữu, đặc biệt là khi mong muốn sử dụng chúng đề bù trừ cho số hạn ngạch phải nộp trả trong ETS. Ưu điểm của biện pháp này là cho phép một quá trình xác minh chất lượng thống nhất, minh bạch, và trên hết là phù hợp với quy chuẩn của Việt Nam. Dù vậy, việc yêu cầu mọi tín chỉ các-bon phải trải qua một lần công nhận nữa sau khi đã được xác minh tại một tổ chức uy tín dường như là một điều không cần thiết và sẽ tạo ra một khối lượng công việc khổng lồ cho cơ quan nhà nước. Vì vậy, một giải pháp khác được đặt ra, là cung cấp một danh sách các tiêu chí cần có của một tín chỉ các-bon được phép sử dụng trong thị trường Việt Nam, sẽ có tính khả thi cao hơn⁽⁹⁾.

Thứ tám, một giải pháp tình thế được đặt ra trong giai đoạn thí điểm ETS Việt Nam là việc cần phải có các hướng dẫn về việc triển khai, thực hiện nghĩa vụ trong thị trường; cũng như xây dựng các hợp đồng, điều khoản mẫu trong giao dịch các-bon. Đây là yêu cầu rất quan trọng để các doanh nghiệp thực hiện giao dịch các-bon đúng quy định pháp luật, giúp giảm thiểu các tranh chấp trong bối cảnh thiếu một hệ thống pháp luật toàn diện và đầy đủ về thị trường các-bon như hiện tại. Việt Nam có thể tham khảo hợp đồng từ hệ thống Master Agreement của IETA⁽¹⁰⁾ hoặc trên các sàn giao dịch các-bon uy tín trên thế giới, như EEX (European Energy Exchange – Sàn giao dịch năng lượng châu Âu); trong đó, cần đặc biệt làm rõ các điều khoản về xác định bản chất pháp lý của hạn ngạch/tín chỉ các-bon, số lượng và chất lượng hạn ngạch, phương thức thanh toán, nghĩa vụ thuế…. Các hợp đồng này cũng nên được tích hợp vào trong quy trình giao dịch trực tuyến trên sàn giao dịch các-bon để tạo sự thống nhất trên thị trường. 

Các giải pháp lâu dài cho các giai đoạn phát triển sau của thị trường 

Xuất phát từ tính chất “động” của các chính sách về thị trường các-bon, nên khung pháp lý về ETS ở Việt Nam cũng cần liên tục được điều chỉnh, bổ sung phù hợp với tình hình kinh tế và mục tiêu chiến lược quốc gia về môi trường. Theo hướng này, ngoài việc tiếp tục hoàn thiện các bất cập, thiếu sót trong quy định liên quan phát sinh trong thực thi tại giai đoạn thí điểm của thị trường thì 3 nội dung quan trọng khác cũng cần được cân nhắc. 

Một là, mở rộng phạm vi điều chỉnh của thị trường bắt buộc sang các lĩnh vực đang thực hiện kiểm kê nhưng chưa được tham gia ở giai đoạn thí điểm; từ đó, sửa đổi các điều khoản liên quan như đối tượng tham gia, hạn mức cụ thể, cách thức phân bổ… Đồng thời, cho phép sự tham gia sâu hơn của các tác nhân tài chính thông qua các sản phẩm phái sinh bao gồm hợp đồng tương lai, quyền chọn… làm công cụ đảm bảo cho các giao dịch các-bon. Thực tế, “tài chính hóa” thị trường các-bon dù thường không được khuyến khích áp dụng trong thời gian đầu của ETS bởi tính phức tạp và khả năng bị lạm dụng dẫn tới các rủi ro tài chính; nhưng lại rất được các quốc gia ưu tiên xem xét ở giai đoạn sau bởi các ưu điểm của chúng về tính thanh khoản và đa dạng của thị trường. Trong trường hợp phương án trên được áp dụng, trước hết, nhà nước cần phải phân loại rõ ràng tài sản cho hạn ngạch, tín chỉ các-bon (không thể giữ nguyên chung chung là một “quyền tài sản khác” như hiện hành), dưới dạng một công cụ tài chính, đầu tư tương tự chứng khoán, như kinh nghiệm từ EU-ETS. 

Hai là, vấn đề liên kết các thị trường các-bon (thường là giữa các ETS khu vực) cũng nên được đẩy mạnh, cho phép việc giao dịch phát thải được diễn ra với số lượng chủ thể tham gia và nguồn cung hạn ngạch sẵn có tăng vọt. Thực tế, điều này đặt ra cả cơ hội và thách thức của các bên tham gia liên kết. Một mặt, việc liên kết thị trường giúp các công ty, nhà giao dịch tiếp cận với nguồn hạn ngạch và tín chỉ các-bon lớn hơn để đạt được mức giá các-bon phù hợp nhất. Mặt khác, nó cũng có thể làm gia tăng sự phức tạp và rủi ro pháp lý khi việc giao dịch phát thải phải tuân thủ theo quy định pháp luật của cả hai thị trường. Nếu một khu vực thay đổi mức giới hạn hoặc các quy định liên quan, điều đó có thể phá hỏng sự cân bằng và tính thống nhất của toàn bộ mạng lưới thị trường liên kết. Và do đó, việc giám sát chặt chẽ sẽ rất quan trọng để đảm bảo việc liên kết ETS được hiệu quả. 

Ba là, xem xét khả năng thiết lập một cơ chế tín chỉ các-bon nội địa sau khi thị trường bắt buộc đã phát triển ổn định và cần phải thắt chặt hơn để nâng giá các-bon, đuổi kịp mục tiêu vào năm 2050. Khi đó, các quy định mới về phương thức tiếp cận, loại tín chỉ các-bon, cơ quan quản lý, điều kiện tham gia, và cách thức giao dịch trên thị trường cần được ban hành. Dù vậy, đây hoàn toàn mới chỉ dừng lại ở bước ý tưởng gợi mở, chưa có tính cấp thiết cao. Cho tới khi thực hiện, nhiều biến động về thị trường Việt Nam và xu hướng phát triển của thế giới có thể xảy ra, đòi hỏi sự linh hoạt, nhanh nhạy của những nhà làm luật trong việc tiếp thu cái mới và áp dụng phù hợp vào bối cảnh thực tế tại Việt Nam.

Thị trường các-bon là một giải pháp mang tính đột phá để ứng phó với các vấn đề biến đổi khí hậu toàn cầu và đã chứng minh được tính hiệu quả qua nhiều hệ thống trên thế giới. Về bản chất, thị trường các-bon cũng hoạt động chủ yếu nhờ vào cán cân cung – cầu, nhưng lại có 2 điểm khác biệt bao gồm: (i) Các đối tượng của các giao dịch, là các hạn ngạch và tín chỉ các-bon – đều là các loại hàng hóa “vô hình”, thể hiện cho quyền phát thải một tấn các-bon; (ii) mục tiêu sau cùng của thị trường là nhằm giảm lượng phát thải KNK, thúc đẩy quá trình chuyển đổi xanh toàn cầu theo các cam kết quốc tế, như Nghị định thư Kyoto, Thỏa thuận Paris… Các đề xuất được chia thành hai mức độ là ngắn hạn và lâu dài, trong đó các giải pháp ngắn hạn (nhằm triển khai chương trình thí điểm vào năm 2025) đề ra nhu cầu sửa đổi, bổ sung các quy định về xác định phạm vi, hạn mức, phân bổ hạn ngạch, xây dựng Hệ thống đăng ký, lên kế hoạch thiết lập và sử dụng các quỹ, các công cụ hỗ trợ thị trường, quản lý chất lượng tín chỉ các-bon… Các gợi mở cho thời gian sau bao gồm cách thức mở rộng thị trường bắt buộc, liên kết ETS với khu vực và bước đầu xây dựng ý tưởng về cơ chế tín chỉ các-bon nội địa tại Việt Nam./.
——————–

(1) United Nations Framework Convention on Climate Change – Công ước khung của Liên hợp quốc về Biến đổi khí hậu 1992
(2) Nghị định thư Kyoto thuộc khuôn khổ UNFCCC chính thức được thông qua tại Hội nghị COP3, trong đó lần đầu tiên, một cam kết quốc tế về ứng phó với biến đổi khí hậu đã ràng buộc các quốc gia tham gia với mục tiêu: các quốc gia phát triển phải giảm 5% lượng phát thải khí nhà kính so với mốc năm 1990 trong giai đoạn cam kết
(3) Thỏa thuận Paris được thông qua tại Hội nghị các bên lần thứ 21 của Công ước khung Liên Hợp quốc về biến đổi khí hậu, đưa ra mục tiêu “duy trì nhiệt độ trung bình toàn cầu tăng ở mức thấp hơn 2 độ C và đẩy mạnh các nỗ lực nhằm giảm thiểu mức tăng nhiệt độ ít hơn 1,5 độ C so với thời kỳ tiền công nghiệp” cho mọi quốc gia. Cụ thể, các bên ký kết UNFCCC, bao gồm cả nước đang phát triển, có nghĩa vụ đệ trình Bản đóng góp quốc gia tự quyết định  (NDC – Nationally Determined Contributions), thể hiện các mục tiêu giảm thải quốc gia và tiến hành các hoạt động thực tế theo cam kết đó cho từng theo chu kỳ 5 năm; các NDC ở chu kỳ sau phải thể hiện một mức độ đóng góp có tính tăng trưởng và thể hiện tham vọng của mục tiêu trong NDC
(4) Nationally Determined Contributions (Bản đóng góp quốc gia tự quyết định) 
(5) Hiện nay, danh mục kiểm kê đã được cập nhật, với tổng số 2.893 cơ sở phải kiểm kê, tăng thêm 981 cơ sở, tương đương tăng 51,3% so với năm 2022, chiểm khoảng 34,5% tổng lượng phát thải khí nhà kính quốc gia. Các cơ sở trên phải cung cấp số liệu trước 31/3 hằng năm, kể từ năm 2025 sẽ phải nộp báo cáo kết quả kiểm kê khí nhà kính cho cơ quan chuyên môn trực thuộc Ủy ban nhân dân để thẩm định; đồng thời phải xây dựng và triển khai các kế hoạch giảm thải đóng góp vào mục tiêu chung
(6) Pháp luật quốc tế về thị trường các-bon chia thành hai hướng, một là đặt trọng tâm vào xây dựng hệ thống ETS, và hai là tập trung phát triển VCMs. Hệ thống pháp luật về xây dựng và phát triển ETS bao gồm các quy định liên quan đến xác định phạm vi  điều chỉnh, hạn mức trần và phân bổ hạn ngạch; các chính sách về Hệ thống đăng ký, chu kỳ tuân thủ, và cơ quan có thẩm quyền cho việc quản lý giao dịch các-bon; cũng như các biện pháp chế tài đảm bảo tuân thủ hay các giải pháp nhằm điều tiết thị trường. Chẳng hạn như EU-ETS và Trung Quốc ETS thắt chặt tổng hạn mức của thị trường (đặc biệt là đối với phần hạn ngạch được cấp miễn phí và tỉ lệ tín chỉ được bù trừ) nhằm gia tăng khả năng phản ánh của giá các-bon, nâng cao nghĩa vụ giảm thải của doanh nghiệp; trong khi tiếp tục mở rộng phạm vi của ETS sang các lĩnh vực mới (tức là tăng số lượng doanh nghiệp tuân thủ). Một số ít trường hợp như Nhật Bản, Australia zkhông áp dụng ETS mà khuyến khích sự tham gia tự nguyện của doanh nghiệp với các cơ chế tín chỉ nội địa, tập trung chủ yếu vào các điều kiện, quy trình về đăng ký, quản lý dự án, các yêu cầu về chất đối với kết quả triển khai dự án để làm căn cứ cho chính phủ cấp tín chỉ các-bon tương ứng. Ở các quốc gia này, mức độ “tự nguyện” của doanh nghiệp sẽ thấp hơn so với VCMs khác, khi vẫn phải chịu các ràng buộc nhất định về nghĩa vụ giảm thải (phải chịu các biện pháp xử phạt nếu không tuân thủ) đối với các cam kết tự nguyện của mình
(7) Monitor/measure, report and verify –  Đo lường/giám sát, báo cáo và xác minh
(8) Chỉ thị 2003/87/EC
(9) Việt Nam có thể tham khảo Bộ tiêu chí của Singapore hoặc tổ chức quốc tế ICVCM (Hội đồng liêm chính thị trường các-bon tự nguyện). Một số điều kiện chung trong các hướng dẫn này có thể kể đến tính bổ sung, tính bền vững, hoặc khả năng có thể đo lường được của kết quả của các dự án tạo tín chỉ các-bon. Nhờ đó, doanh nghiệp có thể tự mình đối chiếu và yêu cầu tổ chức xác minh thực hiện đúng các tiêu chuẩn; đồng thời giúp cơ quan nhà nước có căn cứ thực hiện quá trình xác nhận thống nhất, tương thích với các quy định quốc tế
(10) International Emission Trading Association (Hiệp hội Thương mại khí thải quốc tế)

---

Lưu ý: Các nội dung tư vấn hoặc văn bản pháp luật được trích dẫn trên có thể đã thay đổi hoặc hết hiệu lực tại thời điểm hiện tại. Khách hàng vui lòng liên hệ với chúng tôi qua số điện thoại: 0867.678.066 để được tư vấn hỗ trợ một cách chính xác.

---

Khách hàng cần tư vấn chi tiết mời liên hệ:
VĂN PHÒNG LUẬT SƯ DƯƠNG CÔNG
Văn phòng: Số 10 ngõ 40 Trần Vỹ, phường Mai Dịch, quận Cầu Giấy, Hà Nội
Số điện thoại: 0867.678.066
Email: vanphongluatsuduongcong@gmail.com
Tikok: www.tiktok.com/@lscchannel